Perubahan aturan merupakan kejadian yang dapat dicatat: pasal diganti, kewenangan dialihkan, atau lembaga baru dibentuk. Perubahan hubungan pengaruh lebih sulit terlihat. Keduanya dapat bergerak dengan kecepatan berbeda.

Daron Acemoglu dan James A. Robinson menjelaskan persoalan itu melalui model dalam De Facto Political Power and Institutional Persistence pada 2006. Mereka membedakan kekuasaan yang berasal dari kedudukan formal dengan kemampuan memengaruhi keputusan dalam praktik. Kerangka teoretis tersebut menunjukkan bagaimana perubahan institusi tertentu dapat berjalan bersama keberlanjutan pola kekuasaan yang lebih luas.

Contoh rekaan dapat ditemukan pada organisasi warga yang mengganti aturan pembelian menjadi terbuka. Apabila hanya satu kelompok mengetahui jadwal, menguasai informasi teknis, dan mampu menyediakan jaminan, perubahan prosedur belum tentu memperluas peserta. Namun kesimpulan tentang penyebabnya tetap memerlukan bukti; jumlah peserta yang sedikit saja belum membuktikan pengaturan tersembunyi.

Penilaian reformasi perlu menanyakan apa yang secara formal berubah dan siapa yang memperoleh kemampuan baru. Akses informasi, kesempatan menggugat, serta pelaksanaan keputusan memberi petunjuk berbeda dari bunyi peraturan. Ukuran keberhasilan sebaiknya ditentukan sebelum hasil terlihat, agar perubahan kecil tidak dibesar-besarkan atau diabaikan sesuka penilai.

Model tersebut bukan tuduhan terhadap kelompok Indonesia dan bukan alasan menganggap reformasi percuma. Kegunaannya adalah mengingatkan bahwa penggantian aturan dan pemerataan kemampuan berpartisipasi merupakan dua pekerjaan yang saling berhubungan.

Sumber & referensi